Download Luận án Nghiên cứu hình thức quản lý dựa vào cộng đồng các công trình cấp nước tập trung tại nông thôn Việt Nam
MỤC LỤC
LỜI CAM ðOAN ...................................................................................................... I
MỤC LỤC................................................................................................................ II
DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU, HÌNH............................................................VII
MỞ ðẦU ....................................................................................................................1
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HÌNH THỨC QUẢN
LÝ DỰA VÀO CỘNG ðỒNG CÁC CÔNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG
TẠI NÔNG THÔN..................................................................................................13
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ðỒNG
CÁC CÔNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NÔNG THÔN...................13
1.1.1. Khái niệm hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng các công trình cấp nước
tập trung tại nông thôn..............................................................................................13
1.1.2. Vai trò của các công trình cấp nước tập trung và các hình thức quản lý
dựa vào cộng ñồng các công trình cấp nước tập trung tại nông thôn..................19
1.1.3. Các mô hình quản lý dựa vào cộng ñồng phổ biến trong cấp nước tập trung
nông thôn ...................................................................................................................25
1.1.4 Những nhân tố ảnh hưởng ñến hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng các
công trình cấp nước tập trung tại nông thôn............................................................29
1.1.5. ðánh giá mức ñộ phù hợp của hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng các
công trình cấp nước tập trung tại nông thôn............................................................32
1.2. KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO
CỘNG ðỒNG TRONG CẤP NƯỚC TẬP TRUNG Ở NÔNG THÔN .................45
1.2.1. Lịch sử hình thành hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng các công trình
cấp nước tập trung tại nông thôn..............................................................................45
1.2.2 Kinh nghiệm quản lý dựa vào cộng ñồng các công trình cấp nước tập trung
tại nông thôn trên thế giới.........................................................................................48
1.2.3. Kinh nghiệm quản lý dựa vào cộng ñồng công trình cơ sở hạ tầng nông
thôn Việt Nam...........................................................................................................57
Ket-noi.com kho tai lieu mien phi Ket-noi.com kho tai lieu mien phiiii
1.2.4. Những bài học cho quản lý dựa vào cộng ñồng các công trình cấp nước tập
trung tại nông thôn Việt Nam...................................................................................59
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG
ðỒNG CÁC CÔNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NÔNG THÔN
VIỆT NAM ..............................................................................................................64
2.1. HIỆN TRẠNG CẤP NƯỚC NÔNG THÔN VIỆT NAM ................................64
2.1.1 Khái quát thực trạng cấp nước nông thôn Việt Nam.....................................64
2.1.2. Thực trạng cấp nước tập trung nông thôn Việt Nam....................................67
2.2. THỰC TRẠNG HOẠT ðỘNG CỦA HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO
CỘNG ðỒNG CÁC CÔNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NÔNG THÔN
VIỆT NAM.....................................................................................................................73
2.2.1. Khái quát thực trạng tổ chức và vận hành công trình cấp nước tập trung
nông thôn ...................................................................................................................73
2.2.2. Hiệu quả bền vững của hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng các công trình
cấp nước tập trung tại nông thôn Việt Nam ............................................................75
2.2.3. Hình thức quản lý công trình cấp nước tập trung nông thôn phi Nhà nước
khác............................................................................................................................93
2.2.4. ðánh giá tính ưu việt của hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng các công
trình cấp nước tập trung tại nông thôn Việt Nam ...................................................94
2.3. NHỮNG KẾT QUẢ ðẠT ðƯỢC VÀ VẤN ðỀ ðẶT RA CẦN GIẢI
QUYẾT ðỐI VỚI HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ðỒNG CÁC
CÔNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NÔNG THÔN VIỆT NAM.......99
2.3.1. ðiều kiện Tự nhiên - Tài nguyên nước .........................................................99
2.3.2. Khung chính sách và pháp lý.......................................................................101
2.3.3. Kinh tế nông thôn và mức sống của người dân nông thôn Việt Nam.......113
2.3.4. ðiều kiện văn hoá – xã hội...........................................................................116
2.3.5. Thị trường công nghệ cấp nước sạch nông thôn.........................................118iv
CHƯƠNG 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP PHÁT TRIỂN HÌNH
THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ðỒNG CÁC CÔNG TRÌNH CẤP
NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NÔNG THÔN VIỆT NAM ðẾN 2020 ..................121
3.1. QUAN ðIỂM PHÁT TRIỂN HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ðỒNG
CÁC CÔNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NÔNG THÔN VIỆT NAM ðẾN
NĂM 2020.....................................................................................................................121
3.1.1. Nâng cao tinh thần làm chủ của người dân yêu cầu cấp bách nâng cao hiệu
quả bền vững của các công trình cấp nước tập trung nông thôn..........................121
3.1.2. Tạo ñiều kiện cho thị trường nước sạch phát triển .....................................122
3.1.3. ðẩy mạnh xã hội hóa cung cấp dịch vụ công trong cấp nước sạch nông
thôn...........................................................................................................................123
3.1.4. Tôn trọng tính ña dạng của hình thức quản lý công trình cấp nước tập trung
nông thôn .................................................................................................................125
3.2. CÁC PHƯƠNG HƯỚNG XÂY DỰNG VÀ PHÁT TRIỂN HÌNH THỨC
QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ðỒNG CÁC CÔNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP
TRUNG Ở NÔNG THÔN..........................................................................................126
3.2.1. Khuyến khích phát triển hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng công trình
CNTT nông thôn.....................................................................................................126
3.2.2. Khuyến khích ña dạng hóa mô hình quản lý dựa vào cộng ñồng công trình
cấp nước tập trung nông thôn.................................................................................128
3.2.3. Xây dựng môi trường pháp lý phù hợp, thúc ñẩy sự hình thành và phát triển
bền vững của hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng ............................................129
3.2.4. Phân ñịnh rõ ràng vai trò quản lý nhà nước và vai trò quản lý sản xuất kinh
doanh........................................................................................................................131
3.2.5. Tập trung hỗ trợ nâng cao năng lực cộng ñồng ..........................................133
3.3. CÁC GIẢI PHÁP XÂY DỰNG VÀ PHÁT TRIỂN HÌNH THỨC QUẢN LÝ
DỰA VÀO CỘNG ðỒNG CÁC CÔNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI
NÔNG THÔN ..............................................................................................................133
3.3.1. Nâng cao chất lượng công tác quy hoạch và kế hoạch phát triển ngành .......133
Ket-noi.com kho tai lieu mien phi Ket-noi.com kho tai lieu mien phiv
3.3.2. Tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý hỗ trợ hình thức quản lý dựa vào cộng
ñồng các công trình cấp nước tập trung nông thôn hoạt ñộng có hiệu quả.........135
3.3.3. Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ngân sách cho ñầu tư công trong ngành cấp
nước nông thôn........................................................................................................138
3.3.4. Cải tiến phương pháp lựa chọn và xây dựng mô hình tổ chức quản lý phù
hợp............................................................................................................................141
3.3.5. Nâng cao năng lực các cơ quan quản lý Nhà nước ....................................152
3.3.6. Mở rộng áp dụng các ñịnh chế và cơ chế tài chính phù hợp......................159
3.3.7. Nâng cao năng lực quản lý và vận hành bảo dưỡng cho cộng ñồng.........160
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ..............................................................................164
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.............................................................169
PHỤ LỤC 1: Tổng hợp số liệu về hình thức quản lý các công trình cấp nước tập
trung nông thôn
PHỤ LỤC 2: Tiêu chuẩn vệ sinh nước sạch
PHỤ LỤC 3: Kết quả khảo sátvi
DANH MỤC VIẾT TẮT
BNN & PTNT Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn
BYT Bộ Y tế
CERWASS Trung tâm nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn
CNNT Cấp nước nông thôn
CNTTNT Cấp nước tập trung nông thôn
CN&VSNT Cấp nước và Vệ sinh nông thôn
CP Cổ phần
CTMTQG Chương trình mục tiêu Quốc gia
Cty Công ty
HTX Hợp tác xã
NN&PTNT Nông nghiệp và phát triển nông thôn
NS&VSMTNT Nước và và vệ sinh môi trường nông thôn
ODA Hỗ trợ chính thức
pCERWASS Trung tâm nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn tỉnh
TN Tư nhân
TNHH Trách nhiệm hữu hạn
Chi TX Chi thường xuyên
UBND Ủy ban nhân dân
WSP Chương trình cấp nước và vệ sinh
Ket-noi.com kho tai lieu mien phi Ket-noi.com kho tai lieu mien phivii
DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU, HÌNH
Danh mục các hình
Hình 1.1. Chiếc thang về sự tham gia của cộng ñồng của Michael Dower ...................29
Hình 1.2. Các nhân tố tác ñộng ñến hình thức quản lý của St. Gallen............................29
Hình 1.3: Mô hình bền vững của Mariela Garcia Vargas................................................32
Hình 1.4: Yếu tố tác ñộng ñến năng lực quản lý của cộng ñồng.....................................37
Hình 1.5: Yếu tố tác ñộng ñến năng lực tài chính của cộng ñồng..................................40
Hình 1.6: Yếu tố tác ñộng hiệu quả hoạt ñộng của các cơ quan hỗ trợ ..........................42
Hình 2.1: Tỷ lệ vốn ñóng góp xây dựng cấp nước nông thôn từ các nguồn khác nhau 71
Hình 2.2: Sơ ñồ tổ chức quản lý Hội ñồng thôn bản........................................................79
Hình 2.3: Lược ñồ quan hệ sở hữu và quan hệ cung cấp dịch vụ của HTX tiêu dùng
quản lý công trình cấp nước tập trung nông thôn ............................................86
Hình 2.4: Sơ ñồ khái quát cơ cấu tổ chức mô hình HTX tiêu dùng................................87
Hình 2.5. Lược ñồ quan hệ sở hữu và quan hệ mua-bán dịch vụ của HTX trách nhiệm
hữu hạn quản lý, khai thác công trình cấp nước tập trung nông thôn............90
Hình 3.1: So sánh “quản lý cho cộng ñồng” hay “cộng ñồng quản lý”........................143
Hình 3.2: Mô hình ñồng sở hữu qua Ban ñại diện .........................................................146
Hình 3.3: Mô hình “hợp ñồng quản lý” ..........................................................................148
Hình 3.4: Các bước qui trình xây dựng tổ chức quản lý dựa vào cộng ñồng...............150viii
Danh mục bảng
Bảng 2.1: Dân cư nông thôn tiếp cận với nước sinh hoạt hợp vệ sinh theo vùng sinh
thái của Việt Nam ( 1998-2008) ..............................................................65
Bảng 2.2: Phân loại công trình theo qui mô công trình và công nghệ xử lý.............69
Bảng 2.3: Tổng hợp cơ cấu nguồn vốn Chương trình mục tiêu quốc gia................72
Bảng 2.4: Hiện trạng quản lý vận hành công trình cấp nước tập trung hoàn thành
ñầu tư giai ñoạn 1998-2005 .....................................................................74
Bảng 2.5: Hình thức quản lý cấp nước nông thôn theo ñặc ñiểm thị trường và
công nghệ ................................................................................................74
Bảng 2.6: Hiệu quả hoạt ñộng công trình cấp nước do tổ hợp tác quản lý...............81
Bảng 2.7: Hiệu quả hoạt ñộng một số công trình cấp nước do Hội sử dụng nước
quản lý .....................................................................................................84
Bảng 2.8: Hiệu quả hoạt ñộng một số công trình cấp nước do HTX tiêu dùng
quản lý .....................................................................................................88
Bảng 2.9: Hiệu quả hoạt ñộng một số công trình cấp nước do HTX cổ phần quản lý91
Bảng 2.10: Bảng tóm tắt ñặc ñiểm giữa các mô hình tổ chức quản lý cấp nước tập
trung nông thôn........................................................................................97
Bảng 2.11: Tổng quan nguồn nước ở Việt Nam .......................................................99
Bảng 2.12: Tình hình phân bổ nguồn vốn Chương trình MTQG Nước sạch và Vệ
sinh Môi trường nông thôn ...................................................................110
Bảng 2.13: Thu nhập bình quân ñầu người một tháng theo thành thị, nông thôn và
vùng ......................................................................................................114
Bảng 3.1: Tóm tắt khung chức năng, nhiệm vụ của các cấp quản lý ngành dọc ...152
Bảng 3.2: Mô tả nhiệm vụ hỗ trợ cộng ñồng của cơ quan chức năng trong từng
giai ñoạn ................................................................................................156
Ket-noi.com kho tai lieu mien phi Ket-noi.com kho tai lieu mien phi1
MỞ ðẦU
1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ðỀ TÀI NGHIÊN CỨU
Việt Nam có 73% dân số và 90% người cùng kiệt của cả nước ñang sinh
sống ở khu vực nông thôn. Thu nhập thấp, không ñược hưởng lợi các dịch vụ
công, ñặc biệt là nước sạch và vệ sinh là một thiệt thòi lớn không chỉ ảnh
hưởng ñến ñiều kiện sống hiện tại mà cả sự phát triển về thể lực và trí lực thế
hệ sau của cư dân nông thôn.
Chiến lược quốc gia về Cấp nước và Vệ sinh nông thôn là một trong 11
Chiến lược quốc gia hướng tới mục tiêu xóa ñói giảm nghèo, nhằm nâng cao
ñiều kiện sống của người dân nông thôn. Mục tiêu cụ thể của Chiến lược là
“ñến năm 2010, có 80% dân nông thôn có nước hợp vệ sinh 60 lít/người/ngày
và 70% gia ñình có hố xí hợp vệ sinh. ðến năm 2020, 100% dân cư nông thôn
sử dụng 60 lít/người/ngày nước sạch ñạt tiêu chuẩn chất lượng quốc gia mỗi
ngày” [35, 4-5].
Một trong bốn nguyên tắc thực thi Chiến lược là xã hội hóa [35,13-15].
Xã hội hóa ñã thay ñổi hoàn toàn cách ñầu tư xây dựng cơ bản truyền
thống. Trước ñây cách tiếp cận nguồn vốn phổ biến là truyền “mệnh lệnh”,
ñầu tư cấp nước nông thôn chủ yếu theo kiểu “ban - cho”, ngân sách ñược rót
từ trên xuống dưới. Người dân không ñược tham gia vào quá trình ra quyết
ñịnh, lựa chọn theo nhu cầu, dẫn ñến thái ñộ trông chờ, ỉ lại, “cho sao nhận
vậy”. ðiều ñó dẫn ñến tình trạng thiếu trách nhiệm bảo vệ, vận hành bảo
dưỡng công trình, ñặc biệt là công trình cấp nước tập trung. Chủ trương xã
hội hóa, một mặt, tăng nguồn lực ñóng góp của cộng ñồng, giảm gánh nặng
ngân sách cho ñầu tư phát triển xây dựng hạ tầng, mặt khác, nâng cao ý thức
tự chủ của người dân ñảm bảo tính bền vững của công trình [19, 25-35].2
Thông qua chương trình giáo dục truyền thông sâu rộng trong cộng
ñồng, trình ñộ nhận thức về nước sạch và vệ sinh nông thôn ñã ñược nâng
cao. Qua giai ñoạn 1 và giai ñoạn 2 của Chương trình Mục tiêu quốc gia về
Nước sạch và Vệ sinh nông thôn, tỉ trọng ngân sách Nhà nước ngày càng
giảm khi vốn do dân ñóng góp ngày càng tăng so với tổng mức ñầu tư ngành
của xã hội. Theo Văn phòng Chương trình mục tiêu quốc gia, trong tổng vốn
ñầu tư xã hội cho CN&VSNT, phần ñóng góp từ người hưởng lợi chiếm tỉ
trọng cao nhất (44% so với 18% từ ngân sách Nhà nước, 16% của các nhà tài
trợ và gần 1% của tư nhân) [18, 36-40]. Tỉ trọng vốn góp từ dân cũng tiếp tục
tăng trong các năm tới.
Cơ cấu vốn ñầu tư thay ñổi thì quan hệ sở hữu công trình cũng thay ñổi.
Các công trình không còn thuộc sở hữu 100% của nhà nước. Cộng ñồng ñược
xem như là một chủ sở hữu, có tỉ lệ vốn góp lớn nhất vào ñầu tư công trình.
Sự thay ñổi về quan hệ sở hữu dẫn ñến thay ñổi về quan hệ tổ chức quản lý,
thể hiện thông qua hình thức quản lý công trình. Từ trước ñến nay, công trình
cấp nước vẫn ñược Trung tâm nước sạch và vệ sinh nông thôn tỉnh, cơ quan
ñại diện nhà nước chịu trách nhiệm về CN&VSNT, quản lý; Vừa thực hiện
chức năng sự nghiệp phục vụ quản lý nhà nước và chức năng kinh doanh dịch
vụ cấp nước và vệ sinh nông thôn tại trung tâm ñã dẫn ñến tình trạng quá tải
về công việc, coi nhẹ công tác cung cấp dịch vụ sự nghiệp dẫn ñến thiếu sót
trong quản lý nhà nước, .... và ñặc biệt là sự thiếu minh bạch về quản lý ñầu
tư công trình. Vì vậy, cung cấp dịch vụ cấp nước cần dần dần xã hội hóa và tư
nhân hóa. Hơn nữa, khi cộng ñồng ñược giao quyền tự chủ thì nguồn vốn ñầu
tư huy ñộng từ cộng ñồng sẽ tăng, hiệu quả sử dụng vốn ñược nâng cao, và
tính bền vững của công trình ñược nâng lên do công tác duy tu, bảo dưỡng
tiến hành kịp thời.
Thực hiện chủ trương của Chính phủ cũng như nhận thức ñược tính cấp
Ket-noi.com kho tai lieu mien phi Ket-noi.com kho tai lieu mien phi3
thiết của việc giao quyền cho cộng ñồng, nhiều mô hình tổ chức quản lý công
trình cấp nước tập trung dựa vào cộng ñồng ở nông thôn ñã hình thành. Tuy
nhiên, sự hình thành này hay mang tính tự phát hay mang nặng tư tưởng
chủ quan, áp ñặt của các cơ quan quản lý ñịa phương, nên phần lớn các mô
hình vận hành chưa hiệu quả, công trình xuống cấp một thời gian ngắn sau
khi khánh thành [8] [19, 25-26] [30, 2-3].
Xuất phát từ ñó, tác giả ñã chọn vấn ñề “Nghiên cứu hình thức quản lý
dựa vào cộng ñồng các công trình cấp nước tập trung tại nông thôn Việt
Nam” ñể làm ñề tài nghiên cứu luận án tiến sỹ.
2. TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ðẾN ðỀ TÀI ðà ðƯỢC
THỰC HIỆN
ðối với các nước phát triển, giải pháp quản lý cấp nước và vệ sinh môi
trường nông thôn ñã ñược giải quyết từ lâu, chủ yếu là cách “ñầu tư
cuốn chiếu” và theo kiểu “nhà giàu”, hệ thống nước ñược ñầu tư ñồng bộ,
giao cho các ñơn vị ñịa phương quản lý. Cũng có nơi các công ty và các nhà
ñầu tư tư nhân xây dựng hệ thống công trình, thu tiền nước của người sử dụng
như hệ thống cấp nước ñô thị.
Trong nghiên cứu mang tên “Qua giờ ngọ”, J.F. Rischand ñã ñưa ra “20
vấn ñề thời ñại giải quyết trong 20 năm”, vấn ñề quản lý cấp nước ñược xem
là hết sức cấp bách [72, 52-58]. Ở các nước ñang phát triển, ñặc biệt là ở châu
Á các nghiên cứu xung quanh lĩnh vực quản lý dựa vào cộng ñồng cho công
trình cấp nước tập trung ñược nhiều nhà nghiên cứu quan tâm. Công ñầu phải
kể ñến các nhà nghiên cứu thuộc tổ chức Chương trình cấp nước và vệ sinh
(WSP) của Ngân hàng Thế giới. Sau khi tổ chức nghiên cứu ở nhiều nước
ñang phát triển ở châu Á và châu Phi, các nhà nghiên cứu thuộc WSP ñưa ra
ba hướng chính:4
- Tạo môi trường ñể cải tổ công tác quản lý cung cấp nước sạch, dựa
chủ yếu vào người hưởng lợi;
- Tạo thị trường nguồn vốn và công nghệ từ các tổ chức tư nhân, từ
người hưởng lợi;
- ðảm bảo công bằng, bình ñẳng cho mọi người, giúp ñỡ người nghèo
tiếp cận dịch vụ nước sạch và vệ sinh.
Ở Việt Nam do ñang chuyển từ cơ chế bao cấp sang nền kinh tế thị
trường có sự ñiều tiết của nhà nước, nên các hướng nghiên cứu trong lĩnh vực
ñầu tư, quản lý dựa vào cộng ñồng còn rất mới mẻ. Các nghiên cứu ñã có chủ
yếu tập trung vào lĩnh vực quản lý cơ sở hạ tầng thuỷ lợi.
Quản lý nguồn nước và sử dụng hợp lý nguồn nước ñược coi như một
yếu tố cấp thiết của bảo vệ môi trường sinh thái, nâng cao ñiều kiện sống của
người dân. Việc nghiên cứu những yếu tố về thực thi chính sách, quá trình
tham gia của người dân trong việc ra quyết ñịnh cũng như trong quản lý vận
hành công trình thuỷ lợi tại nông thôn cũng ñã có nhiều nghiên cứu có giá trị
cần ñược xem xét và kế thừa về lý luận cũng như thực tế trong nghiên cứu
này. Cụ thể, trong “Thủy Lợi và Quan hệ Làng xã”, Mai Văn Hai và Bùi
Xuân ðính [23, 45-63] ñã phân tích về những thay ñổi giữa quản lý công trình
kiểu cũ và kiểu mới. Trong nghiên cứu của họ, thông qua ví dụ về công trình
thuỷ lợi tại một huyện thuộc tỉnh Hải Hưng, bức tranh quản lý công trình tại
ñồng bằng sông Hồng, nói chung, ñược thể hiện. Tác giả ñã so sánh vấn ñề
thể chế thực hiện quản lý công trình qua các giai ñoạn lịch sử. Từ xa xưa,
nguyên tắc chia sẻ nước ñã ñược hình thành như luật bất thành văn giữa dân
làng với nhau và giữa các làng, gọi là “Hương ước”. Trong những năm 1950-
1980, khi công trình ñược nhà nước quản lý, thì các vấn ñề mâu thuẫn trong
ñiều kiện bình thường ñều ñược dân làng tự giải quyết theo Hương ước trên
Ket-noi.com kho tai lieu mien phi Ket-noi.com kho tai lieu mien phi5
[26, 5-7] [40, 4-5]. Nhưng trong mùa ñói kém hay hạn hán, thì nguyên tắc
trên ñôi khi không ñược thực hiện, một số người tự phá bờ kênh ñể dẫn nước
vào ruộng mình, và xung ñột bắt ñầu nẩy sinh [82, 12-15] [97, 27-36]. Nghiên
cứu này cũng ñề cập tới các vấn ñề của công trình ñầu mối khi công ty thuỷ
nông hoạt ñộng không hiệu quả, không cấp ñủ nước cho tất cả các hợp tác xã,
không thu ñược thuỷ lợi phí... Và ñể giải quyết vấn ñề trên, các hình thức
quản lý tưới có sự tham gia của cộng ñồng (PIM) ñược xây dựng nhằm nâng
cao tính cộng ñồng trong quản lý vận hành, giảm mâu thuẫn cũng như gánh
nặng nợ ñọng thuỷ lợi phí của các công ty thuỷ nông [49, 17-29].
Trong luận án nghiên cứu sinh tiến sỹ của Andrew Smith, “Water First:
A Political History of Hydraulics in Vietnam’s Red River Delta”, cũng ñã ñưa
nguyên tắc mang tính lịch sử trong quản lý nguồn nước và sử dụng nguồn
nước là dựa trên sự thoả thuận giữa nhà nước và người sử dụng. Andrew
Smith cũng chỉ ra sự liên hệ chặt chẽ giữa chính sách, quá trình tập thể hoá và
hình thức quản lý công trình kiểu mới [48, 19-26]. Các hợp tác xã ñược hình
thành ñể quản lý công trình tưới tiêu và ñại diện lợi ích tập thể dựa trên cơ sở lợi
ích chung của từng xã viên. Tuy nhiên, trong thực tế HTX hoạt ñộng kém hiệu
quả do tính cục bộ, thiếu ñoàn kết giữa các nhóm lợi ích trong cùng HTX.
Theo Hector Malano và Paul van Hofwege trong “Management of
Irrigation and Drainage Systems: a Service Approach”, thì quản lý công trình
thuỷ lợi có thể ñạt ñược khi áp dụng nguyên tắc chia sẻ trách nhiệm giữa nhà
nước, tập thể và các tổ chức tư nhân [66, 121-127].
Theo Hugh Turral trong “Devolution of Management in Public Irrigation
Systems: Cost Shedding, Empowerment and Performance”, cho rằng người sử
dụng nguồn nước cần ñược giao thêm quyền kiểm soát trong việc tăng cường
công tác quản lý. Nhiều hình thức quản lý nhằm chuyển giao quyền từ nhà6
nước cho cộng ñồng cần ñược nghiên cứu. Turral cũng cho rằng, trong thập
kỷ qua, sức ép tài chính ñược coi là một tiêu chí chủ yếu ñể chuyển giao trách
nhiệm quản lý. ðiều này là một tất yếu khi nguồn vốn tài trợ chính thức
(ODA) bị giảm ñi, và bản thân chính phủ không thể bù ñắp ñược chi phí sửa
chữa thường xuyên, thậm chí là thu không ñủ bù chi phí vận hành.
Ngân hàng Thế giới cũng có rất nhiều nghiên cứu tại nhiều nước trên
thế giới về lĩnh vực quản lý dựa vào cộng ñồng và có khá nhiều quan ñiểm
ñồng ý với Turral. Trong “The Legal Framework for Water Users’
Associations” [99, 26-87], khung pháp lý cho hội sử dụng nước của sáu nước
ñã ñược so sánh gồm: Columbia, Ấn ñộ, Mexico, Nepal, Philippines và Thổ
Nhĩ Kỳ, và “Meeting the financing chanllenge for Water suply and
Sanitation”, tuy chỉ dừng ở việc nghiên cứu khung pháp lý, tài liệu này cũng
xây dựng ñược lý luận chỉ ra rằng “nếu người dân ñược tham gia quản lý
công trình, bao gồm cả thu phí nước qua các tổ chức thì hiệu quả sử dụng
nước sẽ ñược tăng lên” [119, 323-334]. Tuy nhiên, so với các nghiên cứu ñã
có về thuỷ lợi cộng ñồng, các công trình nghiên cứu về cấp nước tập trung
nông thôn còn rất ít ỏi, rời rạc, rải rác.
Nghiên cứu ñáng kể nhất là “Báo cáo hiện trạng ngành cấp nước và vệ
sinh nông thôn Việt Nam” của giáo sư Tiến sỹ John Sousan. Sousan ñã phân
tích cách “tiếp cận theo nhu cầu”, giải quyết nhu cầu người sử dụng
thông qua sự tham gia tích cực của cộng ñồng nông thôn và cho rằng ở Việt
Nam hiện nay ñây là vấn ñề mấu chốt [21, 21-78].
Nhìn chung, qua phân tích những nghiên cứu liên quan trên thế giới,
của khu vực và nhất là của Việt Nam, tác giả thấy còn có tồn tại sau:
- Vấn ñề liên quan ñến khung pháp lý hỗ trợ quá trình xã hội hoá trong
ngành nước ñã ñược ñề cập nhưng chủ yếu mới chỉ tập trung vào quản lý và
vận hành công trình thuỷ lợi;
Ket-noi.com kho tai lieu mien phi Ket-noi.com kho tai lieu mien phi7
- Theo quy ñịnh của Luật Tài nguyên Nước, thứ tự ưu tiên khai thác
nguồn nước theo mục ñích “nước sinh hoạt cho người dân ñược ưu tiên số
một, rồi mới ñến nước cho sản xuất nông nghiệp – thuỷ lợi...” nhưng trong
thực tế, người dân vẫn ưu tiên nước cho sản xuất hơn vì gắn liền trực tiếp với
vấn ñề “cơm, áo, gạo, tiền” trước mắt của mỗi hộ dân, trong khi tác ñộng của
nước sinh hoạt gắn với bệnh tật và sức khoẻ giống nòi mang tính dài hạn, ít
ñược quan tâm;
- Nghiên cứu về cấp nước tập trung nông thôn còn rất ít, rời rạc, chưa
mang tính tổng thể và toàn diện. Ngay các công trình nghiên cứu về quản lý
tưới có sự tham gia của cộng ñồng (PIM) cũng chỉ nghiên cứu về môi trường
pháp lý và cơ cấu tổ chức, nói chung, chưa có những nghiên cứu sâu về các
nhân tố tổng thế bao gồm cả kinh tế, xã hội, văn hóa tác ñộng ñến sự phù hợp
của các hình thức quản lý;
- Vai trò của cộng ñồng tham gia cung cấp dịch vụ công ở những nước
có nền kinh tế ñang phát triển, trong giai ñoạn chuyển ñổi sang nền kinh tế thị
trường ñịnh hướng xã hội chủ nghĩa chưa ñược ñề cập ñầy ñủ;
- Chưa ñề xuất ñược các giải pháp mang tính cải cách và ñặc biệt chưa
toát lên ñược vai trò làm chủ của người hưởng lợi,
- Chưa có ñược một lý thuyết mang tính tổng hợp về hình thức quản lý
dựa vào cộng ñồng có thể áp dụng cho nhiều lĩnh vực của nền kinh tế.
Trên cơ sở phân tích tổng quan những nghiên cứu ñã có, tác giả luận án
lựa chọn ñề tài “Nghiên cứu hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng các công
trình cấp nước tập trung tại nông thôn Việt Nam” với câu hỏi trọng tâm
“Hiệu quả hoạt ñộng bền vững của hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng công
trình cấp nước tập trung nông thôn bị các nhân tố nào tác ñộng? Nhà nước cần
phải làm gì ñể xây dựng môi trường phù hợp khuyến khích hình thức quản lý
dựa vào cộng ñồng phát triển? ”8
3. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN
Trên cơ sở tập hợp, luận giải, minh chứng và phân tích các dữ liệu khoa
học và thực tiễn, luận án sẽ nhằm ñạt các mục tiêu sau:
- Hệ thống hoá cơ sở lý luận và thực tiễn về hình thức quản lý dựa vào
cộng ñồng công trình cấp nước tập trung trong ñiều kiện xã hội hoá ñầu tư và
quản lý;
- Phân tích, ñánh giá thực trạng hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng
các công trình cấp nước tập trung nông thôn ở Việt Nam hiện nay;
- ðề xuất phương hướng và giải pháp tạo dựng môi trường phù hợp
thúc ñẩy quá trình phát triển và nhân rộng hình thức quản lý dựa vào cộng
ñồng ở nông thôn Việt Nam trong thời gian tới.
Kết quả nghiên cứu sẽ cung cấp cơ sở lý luận cho các nhà quản lý,
hoạch ñịnh chính sách ngành, vùng và người dân hưởng lợi khi xác ñịnh hình
thức quản lý dựa vào cộng ñồng phù hợp cho các công trình cấp nước tập
trung nông thôn tại ñịa phương. Bên cạnh ñó, nghiên cứu cũng sẽ ñóng góp
những lý luận chung có thể áp dụng cho các lĩnh vực cơ sở hạ tầng nông thôn
khác như quản lý công trình thủy lợi, ñường giao thông, ñiện nông thôn, giáo
dục và y tế trong xu hướng xã hội hóa cung cấp dịch vụ công, nói chung.
4. ðỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU
4.1. ðối tượng nghiên cứu
- Các công trình cấp nước tập trung tại nông thôn Việt Nam;
- Hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng các công trình cấp nước tập
trung tại nông thôn Việt Nam.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Luận án tập trung nghiên cứu, phân tích hiệu quả hoạt ñộng từ thu hút
ñầu tư ñến vận hành, bảo dưỡng của các mô hình quản lý dựa vào cộng ñồng
công trình cấp nước tập trung tập trung nông thôn tại các tỉnh áp dụng theo
Ket-noi.com kho tai lieu mien phi Ket-noi.com kho tai lieu mien phi9
nguyên tắc Chiến lược Cấp nước và Vệ sinh Môi trường Nông thôn. Theo số
liệu thống kê các tỉnh thuộc phạm vi nghiên cứu sẽ gồm 39 tỉnh thuộc miền
núi phía Bắc, ñồng bằng sông Hồng, ven biển Trung bộ, Cao nguyên và ñồng
bằng sông Cửu Long (phụ lục 1) ñã phân tách số liệu quản lý công trình
CNTT nông thôn theo các hình thức quản lý khác nhau.
- Luận án cũng nghiên cứu và phân tích các nhân tố tự nhiên, chính trị,
kinh tế, xã hội, văn hoá và khoa học kỹ thuật tác ñộng tích cực ñến sự hình
thành và phát triển của hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng. Kinh nghiệm
quốc tế và ñiều kiện Việt Nam cũng sẽ ñược rà soát và ñánh giá, từ ñó ñưa ra
các tiêu chí ñánh giá sự phù hợp của hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng
trên góc ñộ khung chính sách, pháp lý thể chế chung, ñịnh hướng, chiến lược
ngành, ñặc ñiểm kinh tế, văn hoá, xã hội, trình ñộ phát triển thị trường công
nghệ kỹ thuật và năng lực của cộng ñồng.
- Giới hạn của ñề tài: trong khuôn khổ có hạn của luận án, nghiên cứu
luận án chỉ tập trung phân tích ñặc ñiểm chung, yêu cầu về môi trường thuận
lợi ñể phát triển hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng; không ñi sâu ñánh
chuyên môn sâu về kế toán, hạch toán, huy ñộng và quản lý vốn, giải pháp
chống rò rỉ, thất thoát, thất thu .... của từng tổ chức quản lý dựa vào cộng
ñồng công trình cấp nước tập trung nông thôn.
5. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
Phương pháp luận xuyên suốt quá trình nghiên cứu là phép duy vật biện
chứng và phương pháp duy vật lịch sử. Hai phương pháp trên ñược coi là
phương pháp luận ñể triển khai các phương pháp nghiên cứu cụ thể. Ngoài ra,
luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:
- Phương pháp chuyên gia: Luận án sử dụng phương pháp chuyên gia
ñể tiếp cận tri thức và công trình nghiên cứu của các nhà khoa học, nhà quản
lý về các vấn ñề liên quan ñến hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng công
trình cấp nước tập trung nông thôn ở trong nước và quốc tế. Tác giả cũng sẽ10
nghiên cứu các văn bản chính sách ñể rà soát môi trường phát triển ngành từ:
nguồn nước, kinh tế, văn hóa, xã hội, pháp lý và trình ñộ thị trường công nghệ
cấp nước. Phương pháp chuyên gia cung cấp nguồn thông tin thứ cấp, giúp
tác giả có ñược tổng quan ban ñầu về vấn ñề nghiên cứu. Tác giả ñang tham
gia các dự án có liên quan với nhiều chuyên gia nước ngoài và sẽ tận dụng
thuận lợi này ñể thu thập thông tin và kinh nghiệm quản lý của nước ngoài về
lĩnh vực luận án nghiên cứu.
- Phương pháp ñiều tra khảo sát tại hiện trường nhằm cung cấp nguồn
thông tin sơ cấp ñể kiểm chứng các nhận ñịnh ban ñầu thu thập ñược từ nguồn
thông tin thứ cấp khi áp dụng phương pháp chuyên gia. Bằng việc sử dụng
các bảng hỏi, tác giả luận án tiếp cận với một số ñịa bàn nghiên cứu ñể thực
hiện ñiều tra xã hội học với các ñối tượng là những người dùng nước, các tổ
chức quản lý cung cấp nước sạch theo các mô hình quản lý khác nhau. Qua
ñiều tra, những thông tin sâu về vấn ñề cấp nước và tiêu dùng nước dựa vào
cộng ñồng sẽ ñược thu thập. Thông tin này sẽ bổ sung cho các thông tin trong
báo cáo và nghiên cứu hiện có.
+ Về ñịa bàn khảo sát: Luận án tiến hành ñiều tra khảo sát tại 39 tỉnh ñã
thống kê có áp dụng tổ chức cộng ñồng quản lý cấp nước sạch trong giai ñoạn
1 của Chương trình Mục tiêu quốc gia về CN&VSNT.
+ Về ñối tượng khảo sát: Các cơ sở cấp nước tập trung ñó có thời gian
vận hành ít nhất 2 năm, chỉ lựa chọn các công trình do cộng ñồng quản lý.
Danh mục công trình ñược liệt kê trong bảng MS Excel, và sử dụng lệnh
“Random” ñể lựa chọn ngẫu nhiên khoảng 100 mẫu. Phỏng vấn cán bộ quản
lý công trình, cán bộ ñịa phương và khảo sát các hộ dùng nước trong phạm vi
công trình. ðộ lớn của mẫu không quá 20 hộ mỗi công trình. Phỏng vấn cả hộ
cùng kiệt và hộ không nghèo, người già, phụ nữ, trẻ em và nam giới.
+ Sử dụng phương pháp thống kê, phân tích ñịnh tính và ñịnh lượng:
Hệ thống số liệu và thông tin thu thập ñược sẽ ñược lập thành cơ sở dữ liệu
Ket-noi.com kho tai lieu mien phi Ket-noi.com kho tai lieu mien phi11
bằng phần mềm MS Excel. Trên cơ sở số liệu tập hợp, tác giả sử dụng các
phương pháp phân tích thống kê, kinh tế lượng như phương pháp toán tài
chính, mô hình corelation, phương pháp so sánh ñể rút ra những kết luận về
hiện trạng.
- Phương pháp tiếp cận theo khung lô-gic (Logical Framework
Approach, LFA) và Quản lý dựa trên kết quả (Results Based Management,
RBM), ñặc biệt là công cụ “cây vấn ñề - cây mục tiêu” sẽ ñược khai thác triệt
ñể trong quá trình phân tích nhằm xác ñịnh nhân tố, và mối quan hệ nhân –
quả tương tác giữa các nhân tố tác ñộng ñến tính bền vững và hiệu quả hoạt
ñộng của hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng các công trình CNTT nông
thôn tại Việt Nam.
Sơ ñồ dưới ñây thể hiện tóm lược qui trình tiến hành nghiên cứu của
luận án.
Thứ ba, tính bền vững của tổ chức quản lý dựa vào cộng ñồng rất nhạy
cảm với các yếu tố nội lực bên trong và môi trường bên ngoài, ñòi hỏi nỗ lực
tự nguyện cao của các bên hữu quan. Các cơ quan chức năng cần hỗ trợ, ủng hộ
cho tổ chức dựa vào cộng ñồng cả trước, trong và sau giai ñoạn xây lắp. Những
hỗ trợ bao gồm cả các hoạt ñộng nâng cao năng lực thường xuyên và tài chính
(trợ giá chênh lệch, chi sửa chữa lớn, thay thế thiết bị, mở rộng công suất....).
Thứ tư, phát triển hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng là một công cụ
nâng cao dân chủ nên những thay ñổi môi trường chính trị và kinh tế vĩ mô
gây nên tác ñộng rất lớn ñến hiệu quả hoạt ñộng của các tổ chức cộng ñồng.
Vì vậy, cần có một khung pháp lý hỗ trợ sự hình thành và tồn tại của tổ chức
cộng ñồng; Chính phủ cần có chính sách chung khuyến khích dân chủ cơ sở,
xã hội hoá ñầu tư; Các tổ chức cộng ñồng cần ñược công nhận về mặt pháp lý
tính hợp pháp của tổ chức trong giao dịch mua bán, ký kết hợp ñồng kinh tế
và vay vốn tín dụng. ðối với công trình cấp nước tập trung ñầu tư từ nhiều
nguồn vốn khác nhau (ngân sách, người sử dụng, nhà ñầu tư tư nhân...), vai
trò của các bên, mối quan hệ giữa người sở hữu, người thực thi và người cung
cấp tài chính ñược xác ñịnh rõ ràng.
Thứ năm, ñể nâng cao hiệu quả công tác hỗ trợ tổ chức quản lý dựa vào
cộng ñồng, cơ quan quản lý Nhà nước các cấp ñã chuyển vai trò từ “người
cung cấp” sang vai trò “người hỗ trợ”. Mối quan hệ giữa nhà nước và nhân
dân là quan hệ ñối tác.
Thứ sáu, kinh nghiệm rút ra từ các bài học không thành công ở các
nước cho thấy: khi người dân không thực sự có quyền làm chủ, khung pháp lý
chưa thực sự khuyến khích trao quyền cho cộng ñồng và tư duy của cán bộ
quản lý các cơ quan chức năng vẫn mang nặng tư tưởng “làm hộ dân”, “chỉ
ñạo dân”.... thì các tổ chức quản lý dựa vào cộng ñồng sẽ không hoạt ñộng có
hiệu quả bền vững.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1
Hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng là tập hợp các mô hình quản lý
có sự tham gia của cộng ñồng, trong ñó cộng ñồng là người ñưa ra quyết ñịnh
cuối cùng về tất cả các vấn ñề quan trọng nhất liên quan ñến quá trình lập kế
hoạch, triển khai thực hiện ñầu tư, và chịu trách nhiệm chính trong vận hành
và bảo dưỡng hệ thống sau khi ñược ñầu tư. Quản lý dựa vào cộng ñồng là
hình thức quản lý có thể áp dụng tại bất kỳ ñiều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội
nào ở bất kỳ mức ñộ chất lượng dịch vụ nào. Vì vậy, nó rất phù hợp với việc
quản lý các công trình cấp nước tập trung ở nông thôn với ñặc ñiểm là ña
dạng hóa về nguồn cung cấp, về quy mô, về công nghệ và ñối tượng sử dụng.
Mô hình quản lý dựa vào cộng ñồng công trình cấp nước tập trung nông
thôn là tập hợp các tổ chức hình thành theo nguyên tắc tự nguyện, do người dân
tự lập ra ñể giải quyết các nhu cầu về nước sạch, là ñầu mối liên kết với chính
quyền cơ sở, ñối tác của các chương trình dự án cộng ñồng, là khách hàng của
các doanh nghiệp, nhà cung cấp hàng hoá, nơi thực hiện công tác vận ñộng
nâng cao nhận thức về nước sạch – vệ sinh nông thôn. Các mô hình quản lý
dựa vào cộng ñồng công trình cấp nước tập trung nông thôn cho phép tự giám
sát và tự quản lý, ñiều này làm tăng tinh thần trách nhiệm, quyền làm chủ và
năng lực của người dân; phù hợp với quá trình chuyển quản lý nhà nước từ cơ
chế kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế thị trường; là ñiểm khởi ñầu ñể ñạt
ñược một hệ thống cấp nước và vệ sinh tiên tiến; ñảm bảo tính thống nhất trên
ba mặt: quan hệ sở hữu, quan hệ quản lý và quan hệ phân phối trong quan hệ
sản xuất. Vì vậy, hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng công trình cấp nước tập
trung nông thôn vẫn là con ñường phát triển tất yếu theo nguyên tắc “phát huy
nội lực của người dân”, thúc ñẩy tiến trình xã hội hoá dịch vụ công. Quản lý dựa
vào cộng ñồng phù hợp với cộng ñồng có ñời sống kinh tế chưa cao, là công cụ
giảm tải gánh nặng ñè lên ngân sách nhà nước và các cơ quan chức năng.
Do Drive thay đổi chính sách, nên một số link cũ yêu cầu duyệt download. các bạn chỉ cần làm theo hướng dẫn.
Password giải nén nếu cần: ket-noi.com | Bấm trực tiếp vào Link để tải:
MỤC LỤC
LỜI CAM ðOAN ...................................................................................................... I
MỤC LỤC................................................................................................................ II
DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU, HÌNH............................................................VII
MỞ ðẦU ....................................................................................................................1
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HÌNH THỨC QUẢN
LÝ DỰA VÀO CỘNG ðỒNG CÁC CÔNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG
TẠI NÔNG THÔN..................................................................................................13
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ðỒNG
CÁC CÔNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NÔNG THÔN...................13
1.1.1. Khái niệm hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng các công trình cấp nước
tập trung tại nông thôn..............................................................................................13
1.1.2. Vai trò của các công trình cấp nước tập trung và các hình thức quản lý
dựa vào cộng ñồng các công trình cấp nước tập trung tại nông thôn..................19
1.1.3. Các mô hình quản lý dựa vào cộng ñồng phổ biến trong cấp nước tập trung
nông thôn ...................................................................................................................25
1.1.4 Những nhân tố ảnh hưởng ñến hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng các
công trình cấp nước tập trung tại nông thôn............................................................29
1.1.5. ðánh giá mức ñộ phù hợp của hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng các
công trình cấp nước tập trung tại nông thôn............................................................32
1.2. KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO
CỘNG ðỒNG TRONG CẤP NƯỚC TẬP TRUNG Ở NÔNG THÔN .................45
1.2.1. Lịch sử hình thành hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng các công trình
cấp nước tập trung tại nông thôn..............................................................................45
1.2.2 Kinh nghiệm quản lý dựa vào cộng ñồng các công trình cấp nước tập trung
tại nông thôn trên thế giới.........................................................................................48
1.2.3. Kinh nghiệm quản lý dựa vào cộng ñồng công trình cơ sở hạ tầng nông
thôn Việt Nam...........................................................................................................57
Ket-noi.com kho tai lieu mien phi Ket-noi.com kho tai lieu mien phiiii
1.2.4. Những bài học cho quản lý dựa vào cộng ñồng các công trình cấp nước tập
trung tại nông thôn Việt Nam...................................................................................59
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG
ðỒNG CÁC CÔNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NÔNG THÔN
VIỆT NAM ..............................................................................................................64
2.1. HIỆN TRẠNG CẤP NƯỚC NÔNG THÔN VIỆT NAM ................................64
2.1.1 Khái quát thực trạng cấp nước nông thôn Việt Nam.....................................64
2.1.2. Thực trạng cấp nước tập trung nông thôn Việt Nam....................................67
2.2. THỰC TRẠNG HOẠT ðỘNG CỦA HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO
CỘNG ðỒNG CÁC CÔNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NÔNG THÔN
VIỆT NAM.....................................................................................................................73
2.2.1. Khái quát thực trạng tổ chức và vận hành công trình cấp nước tập trung
nông thôn ...................................................................................................................73
2.2.2. Hiệu quả bền vững của hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng các công trình
cấp nước tập trung tại nông thôn Việt Nam ............................................................75
2.2.3. Hình thức quản lý công trình cấp nước tập trung nông thôn phi Nhà nước
khác............................................................................................................................93
2.2.4. ðánh giá tính ưu việt của hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng các công
trình cấp nước tập trung tại nông thôn Việt Nam ...................................................94
2.3. NHỮNG KẾT QUẢ ðẠT ðƯỢC VÀ VẤN ðỀ ðẶT RA CẦN GIẢI
QUYẾT ðỐI VỚI HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ðỒNG CÁC
CÔNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NÔNG THÔN VIỆT NAM.......99
2.3.1. ðiều kiện Tự nhiên - Tài nguyên nước .........................................................99
2.3.2. Khung chính sách và pháp lý.......................................................................101
2.3.3. Kinh tế nông thôn và mức sống của người dân nông thôn Việt Nam.......113
2.3.4. ðiều kiện văn hoá – xã hội...........................................................................116
2.3.5. Thị trường công nghệ cấp nước sạch nông thôn.........................................118iv
CHƯƠNG 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP PHÁT TRIỂN HÌNH
THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ðỒNG CÁC CÔNG TRÌNH CẤP
NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NÔNG THÔN VIỆT NAM ðẾN 2020 ..................121
3.1. QUAN ðIỂM PHÁT TRIỂN HÌNH THỨC QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ðỒNG
CÁC CÔNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI NÔNG THÔN VIỆT NAM ðẾN
NĂM 2020.....................................................................................................................121
3.1.1. Nâng cao tinh thần làm chủ của người dân yêu cầu cấp bách nâng cao hiệu
quả bền vững của các công trình cấp nước tập trung nông thôn..........................121
3.1.2. Tạo ñiều kiện cho thị trường nước sạch phát triển .....................................122
3.1.3. ðẩy mạnh xã hội hóa cung cấp dịch vụ công trong cấp nước sạch nông
thôn...........................................................................................................................123
3.1.4. Tôn trọng tính ña dạng của hình thức quản lý công trình cấp nước tập trung
nông thôn .................................................................................................................125
3.2. CÁC PHƯƠNG HƯỚNG XÂY DỰNG VÀ PHÁT TRIỂN HÌNH THỨC
QUẢN LÝ DỰA VÀO CỘNG ðỒNG CÁC CÔNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP
TRUNG Ở NÔNG THÔN..........................................................................................126
3.2.1. Khuyến khích phát triển hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng công trình
CNTT nông thôn.....................................................................................................126
3.2.2. Khuyến khích ña dạng hóa mô hình quản lý dựa vào cộng ñồng công trình
cấp nước tập trung nông thôn.................................................................................128
3.2.3. Xây dựng môi trường pháp lý phù hợp, thúc ñẩy sự hình thành và phát triển
bền vững của hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng ............................................129
3.2.4. Phân ñịnh rõ ràng vai trò quản lý nhà nước và vai trò quản lý sản xuất kinh
doanh........................................................................................................................131
3.2.5. Tập trung hỗ trợ nâng cao năng lực cộng ñồng ..........................................133
3.3. CÁC GIẢI PHÁP XÂY DỰNG VÀ PHÁT TRIỂN HÌNH THỨC QUẢN LÝ
DỰA VÀO CỘNG ðỒNG CÁC CÔNG TRÌNH CẤP NƯỚC TẬP TRUNG TẠI
NÔNG THÔN ..............................................................................................................133
3.3.1. Nâng cao chất lượng công tác quy hoạch và kế hoạch phát triển ngành .......133
Ket-noi.com kho tai lieu mien phi Ket-noi.com kho tai lieu mien phiv
3.3.2. Tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý hỗ trợ hình thức quản lý dựa vào cộng
ñồng các công trình cấp nước tập trung nông thôn hoạt ñộng có hiệu quả.........135
3.3.3. Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ngân sách cho ñầu tư công trong ngành cấp
nước nông thôn........................................................................................................138
3.3.4. Cải tiến phương pháp lựa chọn và xây dựng mô hình tổ chức quản lý phù
hợp............................................................................................................................141
3.3.5. Nâng cao năng lực các cơ quan quản lý Nhà nước ....................................152
3.3.6. Mở rộng áp dụng các ñịnh chế và cơ chế tài chính phù hợp......................159
3.3.7. Nâng cao năng lực quản lý và vận hành bảo dưỡng cho cộng ñồng.........160
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ..............................................................................164
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.............................................................169
PHỤ LỤC 1: Tổng hợp số liệu về hình thức quản lý các công trình cấp nước tập
trung nông thôn
PHỤ LỤC 2: Tiêu chuẩn vệ sinh nước sạch
PHỤ LỤC 3: Kết quả khảo sátvi
DANH MỤC VIẾT TẮT
BNN & PTNT Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn
BYT Bộ Y tế
CERWASS Trung tâm nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn
CNNT Cấp nước nông thôn
CNTTNT Cấp nước tập trung nông thôn
CN&VSNT Cấp nước và Vệ sinh nông thôn
CP Cổ phần
CTMTQG Chương trình mục tiêu Quốc gia
Cty Công ty
HTX Hợp tác xã
NN&PTNT Nông nghiệp và phát triển nông thôn
NS&VSMTNT Nước và và vệ sinh môi trường nông thôn
ODA Hỗ trợ chính thức
pCERWASS Trung tâm nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn tỉnh
TN Tư nhân
TNHH Trách nhiệm hữu hạn
Chi TX Chi thường xuyên
UBND Ủy ban nhân dân
WSP Chương trình cấp nước và vệ sinh
Ket-noi.com kho tai lieu mien phi Ket-noi.com kho tai lieu mien phivii
DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU, HÌNH
Danh mục các hình
Hình 1.1. Chiếc thang về sự tham gia của cộng ñồng của Michael Dower ...................29
Hình 1.2. Các nhân tố tác ñộng ñến hình thức quản lý của St. Gallen............................29
Hình 1.3: Mô hình bền vững của Mariela Garcia Vargas................................................32
Hình 1.4: Yếu tố tác ñộng ñến năng lực quản lý của cộng ñồng.....................................37
Hình 1.5: Yếu tố tác ñộng ñến năng lực tài chính của cộng ñồng..................................40
Hình 1.6: Yếu tố tác ñộng hiệu quả hoạt ñộng của các cơ quan hỗ trợ ..........................42
Hình 2.1: Tỷ lệ vốn ñóng góp xây dựng cấp nước nông thôn từ các nguồn khác nhau 71
Hình 2.2: Sơ ñồ tổ chức quản lý Hội ñồng thôn bản........................................................79
Hình 2.3: Lược ñồ quan hệ sở hữu và quan hệ cung cấp dịch vụ của HTX tiêu dùng
quản lý công trình cấp nước tập trung nông thôn ............................................86
Hình 2.4: Sơ ñồ khái quát cơ cấu tổ chức mô hình HTX tiêu dùng................................87
Hình 2.5. Lược ñồ quan hệ sở hữu và quan hệ mua-bán dịch vụ của HTX trách nhiệm
hữu hạn quản lý, khai thác công trình cấp nước tập trung nông thôn............90
Hình 3.1: So sánh “quản lý cho cộng ñồng” hay “cộng ñồng quản lý”........................143
Hình 3.2: Mô hình ñồng sở hữu qua Ban ñại diện .........................................................146
Hình 3.3: Mô hình “hợp ñồng quản lý” ..........................................................................148
Hình 3.4: Các bước qui trình xây dựng tổ chức quản lý dựa vào cộng ñồng...............150viii
Danh mục bảng
Bảng 2.1: Dân cư nông thôn tiếp cận với nước sinh hoạt hợp vệ sinh theo vùng sinh
thái của Việt Nam ( 1998-2008) ..............................................................65
Bảng 2.2: Phân loại công trình theo qui mô công trình và công nghệ xử lý.............69
Bảng 2.3: Tổng hợp cơ cấu nguồn vốn Chương trình mục tiêu quốc gia................72
Bảng 2.4: Hiện trạng quản lý vận hành công trình cấp nước tập trung hoàn thành
ñầu tư giai ñoạn 1998-2005 .....................................................................74
Bảng 2.5: Hình thức quản lý cấp nước nông thôn theo ñặc ñiểm thị trường và
công nghệ ................................................................................................74
Bảng 2.6: Hiệu quả hoạt ñộng công trình cấp nước do tổ hợp tác quản lý...............81
Bảng 2.7: Hiệu quả hoạt ñộng một số công trình cấp nước do Hội sử dụng nước
quản lý .....................................................................................................84
Bảng 2.8: Hiệu quả hoạt ñộng một số công trình cấp nước do HTX tiêu dùng
quản lý .....................................................................................................88
Bảng 2.9: Hiệu quả hoạt ñộng một số công trình cấp nước do HTX cổ phần quản lý91
Bảng 2.10: Bảng tóm tắt ñặc ñiểm giữa các mô hình tổ chức quản lý cấp nước tập
trung nông thôn........................................................................................97
Bảng 2.11: Tổng quan nguồn nước ở Việt Nam .......................................................99
Bảng 2.12: Tình hình phân bổ nguồn vốn Chương trình MTQG Nước sạch và Vệ
sinh Môi trường nông thôn ...................................................................110
Bảng 2.13: Thu nhập bình quân ñầu người một tháng theo thành thị, nông thôn và
vùng ......................................................................................................114
Bảng 3.1: Tóm tắt khung chức năng, nhiệm vụ của các cấp quản lý ngành dọc ...152
Bảng 3.2: Mô tả nhiệm vụ hỗ trợ cộng ñồng của cơ quan chức năng trong từng
giai ñoạn ................................................................................................156
Ket-noi.com kho tai lieu mien phi Ket-noi.com kho tai lieu mien phi1
MỞ ðẦU
1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ðỀ TÀI NGHIÊN CỨU
Việt Nam có 73% dân số và 90% người cùng kiệt của cả nước ñang sinh
sống ở khu vực nông thôn. Thu nhập thấp, không ñược hưởng lợi các dịch vụ
công, ñặc biệt là nước sạch và vệ sinh là một thiệt thòi lớn không chỉ ảnh
hưởng ñến ñiều kiện sống hiện tại mà cả sự phát triển về thể lực và trí lực thế
hệ sau của cư dân nông thôn.
Chiến lược quốc gia về Cấp nước và Vệ sinh nông thôn là một trong 11
Chiến lược quốc gia hướng tới mục tiêu xóa ñói giảm nghèo, nhằm nâng cao
ñiều kiện sống của người dân nông thôn. Mục tiêu cụ thể của Chiến lược là
“ñến năm 2010, có 80% dân nông thôn có nước hợp vệ sinh 60 lít/người/ngày
và 70% gia ñình có hố xí hợp vệ sinh. ðến năm 2020, 100% dân cư nông thôn
sử dụng 60 lít/người/ngày nước sạch ñạt tiêu chuẩn chất lượng quốc gia mỗi
ngày” [35, 4-5].
Một trong bốn nguyên tắc thực thi Chiến lược là xã hội hóa [35,13-15].
Xã hội hóa ñã thay ñổi hoàn toàn cách ñầu tư xây dựng cơ bản truyền
thống. Trước ñây cách tiếp cận nguồn vốn phổ biến là truyền “mệnh lệnh”,
ñầu tư cấp nước nông thôn chủ yếu theo kiểu “ban - cho”, ngân sách ñược rót
từ trên xuống dưới. Người dân không ñược tham gia vào quá trình ra quyết
ñịnh, lựa chọn theo nhu cầu, dẫn ñến thái ñộ trông chờ, ỉ lại, “cho sao nhận
vậy”. ðiều ñó dẫn ñến tình trạng thiếu trách nhiệm bảo vệ, vận hành bảo
dưỡng công trình, ñặc biệt là công trình cấp nước tập trung. Chủ trương xã
hội hóa, một mặt, tăng nguồn lực ñóng góp của cộng ñồng, giảm gánh nặng
ngân sách cho ñầu tư phát triển xây dựng hạ tầng, mặt khác, nâng cao ý thức
tự chủ của người dân ñảm bảo tính bền vững của công trình [19, 25-35].2
Thông qua chương trình giáo dục truyền thông sâu rộng trong cộng
ñồng, trình ñộ nhận thức về nước sạch và vệ sinh nông thôn ñã ñược nâng
cao. Qua giai ñoạn 1 và giai ñoạn 2 của Chương trình Mục tiêu quốc gia về
Nước sạch và Vệ sinh nông thôn, tỉ trọng ngân sách Nhà nước ngày càng
giảm khi vốn do dân ñóng góp ngày càng tăng so với tổng mức ñầu tư ngành
của xã hội. Theo Văn phòng Chương trình mục tiêu quốc gia, trong tổng vốn
ñầu tư xã hội cho CN&VSNT, phần ñóng góp từ người hưởng lợi chiếm tỉ
trọng cao nhất (44% so với 18% từ ngân sách Nhà nước, 16% của các nhà tài
trợ và gần 1% của tư nhân) [18, 36-40]. Tỉ trọng vốn góp từ dân cũng tiếp tục
tăng trong các năm tới.
Cơ cấu vốn ñầu tư thay ñổi thì quan hệ sở hữu công trình cũng thay ñổi.
Các công trình không còn thuộc sở hữu 100% của nhà nước. Cộng ñồng ñược
xem như là một chủ sở hữu, có tỉ lệ vốn góp lớn nhất vào ñầu tư công trình.
Sự thay ñổi về quan hệ sở hữu dẫn ñến thay ñổi về quan hệ tổ chức quản lý,
thể hiện thông qua hình thức quản lý công trình. Từ trước ñến nay, công trình
cấp nước vẫn ñược Trung tâm nước sạch và vệ sinh nông thôn tỉnh, cơ quan
ñại diện nhà nước chịu trách nhiệm về CN&VSNT, quản lý; Vừa thực hiện
chức năng sự nghiệp phục vụ quản lý nhà nước và chức năng kinh doanh dịch
vụ cấp nước và vệ sinh nông thôn tại trung tâm ñã dẫn ñến tình trạng quá tải
về công việc, coi nhẹ công tác cung cấp dịch vụ sự nghiệp dẫn ñến thiếu sót
trong quản lý nhà nước, .... và ñặc biệt là sự thiếu minh bạch về quản lý ñầu
tư công trình. Vì vậy, cung cấp dịch vụ cấp nước cần dần dần xã hội hóa và tư
nhân hóa. Hơn nữa, khi cộng ñồng ñược giao quyền tự chủ thì nguồn vốn ñầu
tư huy ñộng từ cộng ñồng sẽ tăng, hiệu quả sử dụng vốn ñược nâng cao, và
tính bền vững của công trình ñược nâng lên do công tác duy tu, bảo dưỡng
tiến hành kịp thời.
Thực hiện chủ trương của Chính phủ cũng như nhận thức ñược tính cấp
Ket-noi.com kho tai lieu mien phi Ket-noi.com kho tai lieu mien phi3
thiết của việc giao quyền cho cộng ñồng, nhiều mô hình tổ chức quản lý công
trình cấp nước tập trung dựa vào cộng ñồng ở nông thôn ñã hình thành. Tuy
nhiên, sự hình thành này hay mang tính tự phát hay mang nặng tư tưởng
chủ quan, áp ñặt của các cơ quan quản lý ñịa phương, nên phần lớn các mô
hình vận hành chưa hiệu quả, công trình xuống cấp một thời gian ngắn sau
khi khánh thành [8] [19, 25-26] [30, 2-3].
Xuất phát từ ñó, tác giả ñã chọn vấn ñề “Nghiên cứu hình thức quản lý
dựa vào cộng ñồng các công trình cấp nước tập trung tại nông thôn Việt
Nam” ñể làm ñề tài nghiên cứu luận án tiến sỹ.
2. TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ðẾN ðỀ TÀI ðà ðƯỢC
THỰC HIỆN
ðối với các nước phát triển, giải pháp quản lý cấp nước và vệ sinh môi
trường nông thôn ñã ñược giải quyết từ lâu, chủ yếu là cách “ñầu tư
cuốn chiếu” và theo kiểu “nhà giàu”, hệ thống nước ñược ñầu tư ñồng bộ,
giao cho các ñơn vị ñịa phương quản lý. Cũng có nơi các công ty và các nhà
ñầu tư tư nhân xây dựng hệ thống công trình, thu tiền nước của người sử dụng
như hệ thống cấp nước ñô thị.
Trong nghiên cứu mang tên “Qua giờ ngọ”, J.F. Rischand ñã ñưa ra “20
vấn ñề thời ñại giải quyết trong 20 năm”, vấn ñề quản lý cấp nước ñược xem
là hết sức cấp bách [72, 52-58]. Ở các nước ñang phát triển, ñặc biệt là ở châu
Á các nghiên cứu xung quanh lĩnh vực quản lý dựa vào cộng ñồng cho công
trình cấp nước tập trung ñược nhiều nhà nghiên cứu quan tâm. Công ñầu phải
kể ñến các nhà nghiên cứu thuộc tổ chức Chương trình cấp nước và vệ sinh
(WSP) của Ngân hàng Thế giới. Sau khi tổ chức nghiên cứu ở nhiều nước
ñang phát triển ở châu Á và châu Phi, các nhà nghiên cứu thuộc WSP ñưa ra
ba hướng chính:4
- Tạo môi trường ñể cải tổ công tác quản lý cung cấp nước sạch, dựa
chủ yếu vào người hưởng lợi;
- Tạo thị trường nguồn vốn và công nghệ từ các tổ chức tư nhân, từ
người hưởng lợi;
- ðảm bảo công bằng, bình ñẳng cho mọi người, giúp ñỡ người nghèo
tiếp cận dịch vụ nước sạch và vệ sinh.
Ở Việt Nam do ñang chuyển từ cơ chế bao cấp sang nền kinh tế thị
trường có sự ñiều tiết của nhà nước, nên các hướng nghiên cứu trong lĩnh vực
ñầu tư, quản lý dựa vào cộng ñồng còn rất mới mẻ. Các nghiên cứu ñã có chủ
yếu tập trung vào lĩnh vực quản lý cơ sở hạ tầng thuỷ lợi.
Quản lý nguồn nước và sử dụng hợp lý nguồn nước ñược coi như một
yếu tố cấp thiết của bảo vệ môi trường sinh thái, nâng cao ñiều kiện sống của
người dân. Việc nghiên cứu những yếu tố về thực thi chính sách, quá trình
tham gia của người dân trong việc ra quyết ñịnh cũng như trong quản lý vận
hành công trình thuỷ lợi tại nông thôn cũng ñã có nhiều nghiên cứu có giá trị
cần ñược xem xét và kế thừa về lý luận cũng như thực tế trong nghiên cứu
này. Cụ thể, trong “Thủy Lợi và Quan hệ Làng xã”, Mai Văn Hai và Bùi
Xuân ðính [23, 45-63] ñã phân tích về những thay ñổi giữa quản lý công trình
kiểu cũ và kiểu mới. Trong nghiên cứu của họ, thông qua ví dụ về công trình
thuỷ lợi tại một huyện thuộc tỉnh Hải Hưng, bức tranh quản lý công trình tại
ñồng bằng sông Hồng, nói chung, ñược thể hiện. Tác giả ñã so sánh vấn ñề
thể chế thực hiện quản lý công trình qua các giai ñoạn lịch sử. Từ xa xưa,
nguyên tắc chia sẻ nước ñã ñược hình thành như luật bất thành văn giữa dân
làng với nhau và giữa các làng, gọi là “Hương ước”. Trong những năm 1950-
1980, khi công trình ñược nhà nước quản lý, thì các vấn ñề mâu thuẫn trong
ñiều kiện bình thường ñều ñược dân làng tự giải quyết theo Hương ước trên
Ket-noi.com kho tai lieu mien phi Ket-noi.com kho tai lieu mien phi5
[26, 5-7] [40, 4-5]. Nhưng trong mùa ñói kém hay hạn hán, thì nguyên tắc
trên ñôi khi không ñược thực hiện, một số người tự phá bờ kênh ñể dẫn nước
vào ruộng mình, và xung ñột bắt ñầu nẩy sinh [82, 12-15] [97, 27-36]. Nghiên
cứu này cũng ñề cập tới các vấn ñề của công trình ñầu mối khi công ty thuỷ
nông hoạt ñộng không hiệu quả, không cấp ñủ nước cho tất cả các hợp tác xã,
không thu ñược thuỷ lợi phí... Và ñể giải quyết vấn ñề trên, các hình thức
quản lý tưới có sự tham gia của cộng ñồng (PIM) ñược xây dựng nhằm nâng
cao tính cộng ñồng trong quản lý vận hành, giảm mâu thuẫn cũng như gánh
nặng nợ ñọng thuỷ lợi phí của các công ty thuỷ nông [49, 17-29].
Trong luận án nghiên cứu sinh tiến sỹ của Andrew Smith, “Water First:
A Political History of Hydraulics in Vietnam’s Red River Delta”, cũng ñã ñưa
nguyên tắc mang tính lịch sử trong quản lý nguồn nước và sử dụng nguồn
nước là dựa trên sự thoả thuận giữa nhà nước và người sử dụng. Andrew
Smith cũng chỉ ra sự liên hệ chặt chẽ giữa chính sách, quá trình tập thể hoá và
hình thức quản lý công trình kiểu mới [48, 19-26]. Các hợp tác xã ñược hình
thành ñể quản lý công trình tưới tiêu và ñại diện lợi ích tập thể dựa trên cơ sở lợi
ích chung của từng xã viên. Tuy nhiên, trong thực tế HTX hoạt ñộng kém hiệu
quả do tính cục bộ, thiếu ñoàn kết giữa các nhóm lợi ích trong cùng HTX.
Theo Hector Malano và Paul van Hofwege trong “Management of
Irrigation and Drainage Systems: a Service Approach”, thì quản lý công trình
thuỷ lợi có thể ñạt ñược khi áp dụng nguyên tắc chia sẻ trách nhiệm giữa nhà
nước, tập thể và các tổ chức tư nhân [66, 121-127].
Theo Hugh Turral trong “Devolution of Management in Public Irrigation
Systems: Cost Shedding, Empowerment and Performance”, cho rằng người sử
dụng nguồn nước cần ñược giao thêm quyền kiểm soát trong việc tăng cường
công tác quản lý. Nhiều hình thức quản lý nhằm chuyển giao quyền từ nhà6
nước cho cộng ñồng cần ñược nghiên cứu. Turral cũng cho rằng, trong thập
kỷ qua, sức ép tài chính ñược coi là một tiêu chí chủ yếu ñể chuyển giao trách
nhiệm quản lý. ðiều này là một tất yếu khi nguồn vốn tài trợ chính thức
(ODA) bị giảm ñi, và bản thân chính phủ không thể bù ñắp ñược chi phí sửa
chữa thường xuyên, thậm chí là thu không ñủ bù chi phí vận hành.
Ngân hàng Thế giới cũng có rất nhiều nghiên cứu tại nhiều nước trên
thế giới về lĩnh vực quản lý dựa vào cộng ñồng và có khá nhiều quan ñiểm
ñồng ý với Turral. Trong “The Legal Framework for Water Users’
Associations” [99, 26-87], khung pháp lý cho hội sử dụng nước của sáu nước
ñã ñược so sánh gồm: Columbia, Ấn ñộ, Mexico, Nepal, Philippines và Thổ
Nhĩ Kỳ, và “Meeting the financing chanllenge for Water suply and
Sanitation”, tuy chỉ dừng ở việc nghiên cứu khung pháp lý, tài liệu này cũng
xây dựng ñược lý luận chỉ ra rằng “nếu người dân ñược tham gia quản lý
công trình, bao gồm cả thu phí nước qua các tổ chức thì hiệu quả sử dụng
nước sẽ ñược tăng lên” [119, 323-334]. Tuy nhiên, so với các nghiên cứu ñã
có về thuỷ lợi cộng ñồng, các công trình nghiên cứu về cấp nước tập trung
nông thôn còn rất ít ỏi, rời rạc, rải rác.
Nghiên cứu ñáng kể nhất là “Báo cáo hiện trạng ngành cấp nước và vệ
sinh nông thôn Việt Nam” của giáo sư Tiến sỹ John Sousan. Sousan ñã phân
tích cách “tiếp cận theo nhu cầu”, giải quyết nhu cầu người sử dụng
thông qua sự tham gia tích cực của cộng ñồng nông thôn và cho rằng ở Việt
Nam hiện nay ñây là vấn ñề mấu chốt [21, 21-78].
Nhìn chung, qua phân tích những nghiên cứu liên quan trên thế giới,
của khu vực và nhất là của Việt Nam, tác giả thấy còn có tồn tại sau:
- Vấn ñề liên quan ñến khung pháp lý hỗ trợ quá trình xã hội hoá trong
ngành nước ñã ñược ñề cập nhưng chủ yếu mới chỉ tập trung vào quản lý và
vận hành công trình thuỷ lợi;
Ket-noi.com kho tai lieu mien phi Ket-noi.com kho tai lieu mien phi7
- Theo quy ñịnh của Luật Tài nguyên Nước, thứ tự ưu tiên khai thác
nguồn nước theo mục ñích “nước sinh hoạt cho người dân ñược ưu tiên số
một, rồi mới ñến nước cho sản xuất nông nghiệp – thuỷ lợi...” nhưng trong
thực tế, người dân vẫn ưu tiên nước cho sản xuất hơn vì gắn liền trực tiếp với
vấn ñề “cơm, áo, gạo, tiền” trước mắt của mỗi hộ dân, trong khi tác ñộng của
nước sinh hoạt gắn với bệnh tật và sức khoẻ giống nòi mang tính dài hạn, ít
ñược quan tâm;
- Nghiên cứu về cấp nước tập trung nông thôn còn rất ít, rời rạc, chưa
mang tính tổng thể và toàn diện. Ngay các công trình nghiên cứu về quản lý
tưới có sự tham gia của cộng ñồng (PIM) cũng chỉ nghiên cứu về môi trường
pháp lý và cơ cấu tổ chức, nói chung, chưa có những nghiên cứu sâu về các
nhân tố tổng thế bao gồm cả kinh tế, xã hội, văn hóa tác ñộng ñến sự phù hợp
của các hình thức quản lý;
- Vai trò của cộng ñồng tham gia cung cấp dịch vụ công ở những nước
có nền kinh tế ñang phát triển, trong giai ñoạn chuyển ñổi sang nền kinh tế thị
trường ñịnh hướng xã hội chủ nghĩa chưa ñược ñề cập ñầy ñủ;
- Chưa ñề xuất ñược các giải pháp mang tính cải cách và ñặc biệt chưa
toát lên ñược vai trò làm chủ của người hưởng lợi,
- Chưa có ñược một lý thuyết mang tính tổng hợp về hình thức quản lý
dựa vào cộng ñồng có thể áp dụng cho nhiều lĩnh vực của nền kinh tế.
Trên cơ sở phân tích tổng quan những nghiên cứu ñã có, tác giả luận án
lựa chọn ñề tài “Nghiên cứu hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng các công
trình cấp nước tập trung tại nông thôn Việt Nam” với câu hỏi trọng tâm
“Hiệu quả hoạt ñộng bền vững của hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng công
trình cấp nước tập trung nông thôn bị các nhân tố nào tác ñộng? Nhà nước cần
phải làm gì ñể xây dựng môi trường phù hợp khuyến khích hình thức quản lý
dựa vào cộng ñồng phát triển? ”8
3. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN
Trên cơ sở tập hợp, luận giải, minh chứng và phân tích các dữ liệu khoa
học và thực tiễn, luận án sẽ nhằm ñạt các mục tiêu sau:
- Hệ thống hoá cơ sở lý luận và thực tiễn về hình thức quản lý dựa vào
cộng ñồng công trình cấp nước tập trung trong ñiều kiện xã hội hoá ñầu tư và
quản lý;
- Phân tích, ñánh giá thực trạng hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng
các công trình cấp nước tập trung nông thôn ở Việt Nam hiện nay;
- ðề xuất phương hướng và giải pháp tạo dựng môi trường phù hợp
thúc ñẩy quá trình phát triển và nhân rộng hình thức quản lý dựa vào cộng
ñồng ở nông thôn Việt Nam trong thời gian tới.
Kết quả nghiên cứu sẽ cung cấp cơ sở lý luận cho các nhà quản lý,
hoạch ñịnh chính sách ngành, vùng và người dân hưởng lợi khi xác ñịnh hình
thức quản lý dựa vào cộng ñồng phù hợp cho các công trình cấp nước tập
trung nông thôn tại ñịa phương. Bên cạnh ñó, nghiên cứu cũng sẽ ñóng góp
những lý luận chung có thể áp dụng cho các lĩnh vực cơ sở hạ tầng nông thôn
khác như quản lý công trình thủy lợi, ñường giao thông, ñiện nông thôn, giáo
dục và y tế trong xu hướng xã hội hóa cung cấp dịch vụ công, nói chung.
4. ðỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU
4.1. ðối tượng nghiên cứu
- Các công trình cấp nước tập trung tại nông thôn Việt Nam;
- Hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng các công trình cấp nước tập
trung tại nông thôn Việt Nam.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Luận án tập trung nghiên cứu, phân tích hiệu quả hoạt ñộng từ thu hút
ñầu tư ñến vận hành, bảo dưỡng của các mô hình quản lý dựa vào cộng ñồng
công trình cấp nước tập trung tập trung nông thôn tại các tỉnh áp dụng theo
Ket-noi.com kho tai lieu mien phi Ket-noi.com kho tai lieu mien phi9
nguyên tắc Chiến lược Cấp nước và Vệ sinh Môi trường Nông thôn. Theo số
liệu thống kê các tỉnh thuộc phạm vi nghiên cứu sẽ gồm 39 tỉnh thuộc miền
núi phía Bắc, ñồng bằng sông Hồng, ven biển Trung bộ, Cao nguyên và ñồng
bằng sông Cửu Long (phụ lục 1) ñã phân tách số liệu quản lý công trình
CNTT nông thôn theo các hình thức quản lý khác nhau.
- Luận án cũng nghiên cứu và phân tích các nhân tố tự nhiên, chính trị,
kinh tế, xã hội, văn hoá và khoa học kỹ thuật tác ñộng tích cực ñến sự hình
thành và phát triển của hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng. Kinh nghiệm
quốc tế và ñiều kiện Việt Nam cũng sẽ ñược rà soát và ñánh giá, từ ñó ñưa ra
các tiêu chí ñánh giá sự phù hợp của hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng
trên góc ñộ khung chính sách, pháp lý thể chế chung, ñịnh hướng, chiến lược
ngành, ñặc ñiểm kinh tế, văn hoá, xã hội, trình ñộ phát triển thị trường công
nghệ kỹ thuật và năng lực của cộng ñồng.
- Giới hạn của ñề tài: trong khuôn khổ có hạn của luận án, nghiên cứu
luận án chỉ tập trung phân tích ñặc ñiểm chung, yêu cầu về môi trường thuận
lợi ñể phát triển hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng; không ñi sâu ñánh
chuyên môn sâu về kế toán, hạch toán, huy ñộng và quản lý vốn, giải pháp
chống rò rỉ, thất thoát, thất thu .... của từng tổ chức quản lý dựa vào cộng
ñồng công trình cấp nước tập trung nông thôn.
5. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
Phương pháp luận xuyên suốt quá trình nghiên cứu là phép duy vật biện
chứng và phương pháp duy vật lịch sử. Hai phương pháp trên ñược coi là
phương pháp luận ñể triển khai các phương pháp nghiên cứu cụ thể. Ngoài ra,
luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:
- Phương pháp chuyên gia: Luận án sử dụng phương pháp chuyên gia
ñể tiếp cận tri thức và công trình nghiên cứu của các nhà khoa học, nhà quản
lý về các vấn ñề liên quan ñến hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng công
trình cấp nước tập trung nông thôn ở trong nước và quốc tế. Tác giả cũng sẽ10
nghiên cứu các văn bản chính sách ñể rà soát môi trường phát triển ngành từ:
nguồn nước, kinh tế, văn hóa, xã hội, pháp lý và trình ñộ thị trường công nghệ
cấp nước. Phương pháp chuyên gia cung cấp nguồn thông tin thứ cấp, giúp
tác giả có ñược tổng quan ban ñầu về vấn ñề nghiên cứu. Tác giả ñang tham
gia các dự án có liên quan với nhiều chuyên gia nước ngoài và sẽ tận dụng
thuận lợi này ñể thu thập thông tin và kinh nghiệm quản lý của nước ngoài về
lĩnh vực luận án nghiên cứu.
- Phương pháp ñiều tra khảo sát tại hiện trường nhằm cung cấp nguồn
thông tin sơ cấp ñể kiểm chứng các nhận ñịnh ban ñầu thu thập ñược từ nguồn
thông tin thứ cấp khi áp dụng phương pháp chuyên gia. Bằng việc sử dụng
các bảng hỏi, tác giả luận án tiếp cận với một số ñịa bàn nghiên cứu ñể thực
hiện ñiều tra xã hội học với các ñối tượng là những người dùng nước, các tổ
chức quản lý cung cấp nước sạch theo các mô hình quản lý khác nhau. Qua
ñiều tra, những thông tin sâu về vấn ñề cấp nước và tiêu dùng nước dựa vào
cộng ñồng sẽ ñược thu thập. Thông tin này sẽ bổ sung cho các thông tin trong
báo cáo và nghiên cứu hiện có.
+ Về ñịa bàn khảo sát: Luận án tiến hành ñiều tra khảo sát tại 39 tỉnh ñã
thống kê có áp dụng tổ chức cộng ñồng quản lý cấp nước sạch trong giai ñoạn
1 của Chương trình Mục tiêu quốc gia về CN&VSNT.
+ Về ñối tượng khảo sát: Các cơ sở cấp nước tập trung ñó có thời gian
vận hành ít nhất 2 năm, chỉ lựa chọn các công trình do cộng ñồng quản lý.
Danh mục công trình ñược liệt kê trong bảng MS Excel, và sử dụng lệnh
“Random” ñể lựa chọn ngẫu nhiên khoảng 100 mẫu. Phỏng vấn cán bộ quản
lý công trình, cán bộ ñịa phương và khảo sát các hộ dùng nước trong phạm vi
công trình. ðộ lớn của mẫu không quá 20 hộ mỗi công trình. Phỏng vấn cả hộ
cùng kiệt và hộ không nghèo, người già, phụ nữ, trẻ em và nam giới.
+ Sử dụng phương pháp thống kê, phân tích ñịnh tính và ñịnh lượng:
Hệ thống số liệu và thông tin thu thập ñược sẽ ñược lập thành cơ sở dữ liệu
Ket-noi.com kho tai lieu mien phi Ket-noi.com kho tai lieu mien phi11
bằng phần mềm MS Excel. Trên cơ sở số liệu tập hợp, tác giả sử dụng các
phương pháp phân tích thống kê, kinh tế lượng như phương pháp toán tài
chính, mô hình corelation, phương pháp so sánh ñể rút ra những kết luận về
hiện trạng.
- Phương pháp tiếp cận theo khung lô-gic (Logical Framework
Approach, LFA) và Quản lý dựa trên kết quả (Results Based Management,
RBM), ñặc biệt là công cụ “cây vấn ñề - cây mục tiêu” sẽ ñược khai thác triệt
ñể trong quá trình phân tích nhằm xác ñịnh nhân tố, và mối quan hệ nhân –
quả tương tác giữa các nhân tố tác ñộng ñến tính bền vững và hiệu quả hoạt
ñộng của hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng các công trình CNTT nông
thôn tại Việt Nam.
Sơ ñồ dưới ñây thể hiện tóm lược qui trình tiến hành nghiên cứu của
luận án.
Thứ ba, tính bền vững của tổ chức quản lý dựa vào cộng ñồng rất nhạy
cảm với các yếu tố nội lực bên trong và môi trường bên ngoài, ñòi hỏi nỗ lực
tự nguyện cao của các bên hữu quan. Các cơ quan chức năng cần hỗ trợ, ủng hộ
cho tổ chức dựa vào cộng ñồng cả trước, trong và sau giai ñoạn xây lắp. Những
hỗ trợ bao gồm cả các hoạt ñộng nâng cao năng lực thường xuyên và tài chính
(trợ giá chênh lệch, chi sửa chữa lớn, thay thế thiết bị, mở rộng công suất....).
Thứ tư, phát triển hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng là một công cụ
nâng cao dân chủ nên những thay ñổi môi trường chính trị và kinh tế vĩ mô
gây nên tác ñộng rất lớn ñến hiệu quả hoạt ñộng của các tổ chức cộng ñồng.
Vì vậy, cần có một khung pháp lý hỗ trợ sự hình thành và tồn tại của tổ chức
cộng ñồng; Chính phủ cần có chính sách chung khuyến khích dân chủ cơ sở,
xã hội hoá ñầu tư; Các tổ chức cộng ñồng cần ñược công nhận về mặt pháp lý
tính hợp pháp của tổ chức trong giao dịch mua bán, ký kết hợp ñồng kinh tế
và vay vốn tín dụng. ðối với công trình cấp nước tập trung ñầu tư từ nhiều
nguồn vốn khác nhau (ngân sách, người sử dụng, nhà ñầu tư tư nhân...), vai
trò của các bên, mối quan hệ giữa người sở hữu, người thực thi và người cung
cấp tài chính ñược xác ñịnh rõ ràng.
Thứ năm, ñể nâng cao hiệu quả công tác hỗ trợ tổ chức quản lý dựa vào
cộng ñồng, cơ quan quản lý Nhà nước các cấp ñã chuyển vai trò từ “người
cung cấp” sang vai trò “người hỗ trợ”. Mối quan hệ giữa nhà nước và nhân
dân là quan hệ ñối tác.
Thứ sáu, kinh nghiệm rút ra từ các bài học không thành công ở các
nước cho thấy: khi người dân không thực sự có quyền làm chủ, khung pháp lý
chưa thực sự khuyến khích trao quyền cho cộng ñồng và tư duy của cán bộ
quản lý các cơ quan chức năng vẫn mang nặng tư tưởng “làm hộ dân”, “chỉ
ñạo dân”.... thì các tổ chức quản lý dựa vào cộng ñồng sẽ không hoạt ñộng có
hiệu quả bền vững.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1
Hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng là tập hợp các mô hình quản lý
có sự tham gia của cộng ñồng, trong ñó cộng ñồng là người ñưa ra quyết ñịnh
cuối cùng về tất cả các vấn ñề quan trọng nhất liên quan ñến quá trình lập kế
hoạch, triển khai thực hiện ñầu tư, và chịu trách nhiệm chính trong vận hành
và bảo dưỡng hệ thống sau khi ñược ñầu tư. Quản lý dựa vào cộng ñồng là
hình thức quản lý có thể áp dụng tại bất kỳ ñiều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội
nào ở bất kỳ mức ñộ chất lượng dịch vụ nào. Vì vậy, nó rất phù hợp với việc
quản lý các công trình cấp nước tập trung ở nông thôn với ñặc ñiểm là ña
dạng hóa về nguồn cung cấp, về quy mô, về công nghệ và ñối tượng sử dụng.
Mô hình quản lý dựa vào cộng ñồng công trình cấp nước tập trung nông
thôn là tập hợp các tổ chức hình thành theo nguyên tắc tự nguyện, do người dân
tự lập ra ñể giải quyết các nhu cầu về nước sạch, là ñầu mối liên kết với chính
quyền cơ sở, ñối tác của các chương trình dự án cộng ñồng, là khách hàng của
các doanh nghiệp, nhà cung cấp hàng hoá, nơi thực hiện công tác vận ñộng
nâng cao nhận thức về nước sạch – vệ sinh nông thôn. Các mô hình quản lý
dựa vào cộng ñồng công trình cấp nước tập trung nông thôn cho phép tự giám
sát và tự quản lý, ñiều này làm tăng tinh thần trách nhiệm, quyền làm chủ và
năng lực của người dân; phù hợp với quá trình chuyển quản lý nhà nước từ cơ
chế kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế thị trường; là ñiểm khởi ñầu ñể ñạt
ñược một hệ thống cấp nước và vệ sinh tiên tiến; ñảm bảo tính thống nhất trên
ba mặt: quan hệ sở hữu, quan hệ quản lý và quan hệ phân phối trong quan hệ
sản xuất. Vì vậy, hình thức quản lý dựa vào cộng ñồng công trình cấp nước tập
trung nông thôn vẫn là con ñường phát triển tất yếu theo nguyên tắc “phát huy
nội lực của người dân”, thúc ñẩy tiến trình xã hội hoá dịch vụ công. Quản lý dựa
vào cộng ñồng phù hợp với cộng ñồng có ñời sống kinh tế chưa cao, là công cụ
giảm tải gánh nặng ñè lên ngân sách nhà nước và các cơ quan chức năng.
Do Drive thay đổi chính sách, nên một số link cũ yêu cầu duyệt download. các bạn chỉ cần làm theo hướng dẫn.
Password giải nén nếu cần: ket-noi.com | Bấm trực tiếp vào Link để tải:
You must be registered for see links
Last edited by a moderator: